Ограничение при трудоустройстве бывших государственных или муниципальных служащих и работников, замещавших должности в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, - одна из эффективных мер по предупреждению конфликта интересов.
Контроль за выбором места трудоустройства названных категорий лиц предусмотрен в законодательстве в целях недопущения возникновения коллизии публичных и частных интересов, которая может выражаться:
в возникновении конфликта интересов при исполнении должностных обязанностей, обусловленного возможностью предоставления выгод и преимуществ для организации, рассматриваемой служащим в качестве будущего места работы,
в неправомерном использовании служебной информации в интересах организации после увольнения со службы.
Согласно ст. 28.4 КоАП РФ возбуждение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.29 КоАП, отнесено к исключительной компетенции прокурора.
Эти полномочия активно реализуются прокурорами. Только в 2020 г. в связи с незаконным трудоустройством бывших государственных и муниципальных служащих в коммерческие и иные организации прокуроры возбудили более 6 тыс. дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.29 КоАП. По результатам их рассмотрения к административной ответственности привлечено более 6 тыс. лиц с наложением штрафов на сумму более 200 млн руб.
Исследование практики прокурорской деятельности по привлечению работодателей к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП за несоблюдение требований ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Закон № 273-ФЗ) и ст. 64 Трудового кодекса РФ при трудоустройстве бывших сотрудников.
Аналогичного мнения придерживаются некоторые эксперты.
Вместе с тем результаты проведённого исследования совокупности норм действующего законодательства, регламентирующего рассматриваемый вопрос, свидетельствуют о том, что в случае, когда должность, замещаемая гражданином по последнему месту его работы, не относится к должностям государственной (муниципальной) службы, соответствующая обязанность на нового работодателя не распространяется, что исключает административную ответственность по ст. 19.29 КоАП по следующим основаниям.
Статьёй 19.29 КоАП предусмотрена ответственность за привлечение работодателем к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Законом № 273-ФЗ.
Согласно ч. 4 ст. 12 Закона № 273-ФЗ работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, 8 течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Согласно ч. 5 ст. 12 указанного закона неисполнение работодателем обязанности, установленной ч. 4, является правонарушением и влечёт ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Аналогичная позиция содержится в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 ноября 2017 г. № 46 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Во исполнение Указа Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» руководителями федеральных государственных органов утверждены перечни должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед этими федеральными государственными органами, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Следует отметить, что в такие перечни не включены некоторые должности государственной (муниципальной) службы, а также включены должности, не являющиеся должностями государственной (муниципальной) службы. Так, в большинство соответствующих перечней включены должности работников, замещающих должности, не относящиеся к должностям государственной (муниципальной) службы, в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
Например, приказ Министра обороны РФ от 21 ноября 2019 г. № 685 «Об утверждении Перечня воинских должностей, должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, должностей работников в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, при назначении на которые и при замещении которых военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие и работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» помимо разделов, включающих воинские должности (раздел I) и должности федеральной государственной гражданской службы (раздел II), содержит раздел III, в который включены должности работников в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны РФ, в воинских частях и организациях Вооружённых Сил РФ.
Согласно ст. 122 и 124 Закона № 273-ФЗ ограничения при заключении трудового или гражданско-правового договора распространяются на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, в порядке, определяемом нормативными правовыми актами федеральных государственных органов и нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учётом особенностей, обусловленных их правовым статусом. Из этих норм следует, что порядок и особенности их применения устанавливаются нормативными правовыми актами федеральных государственных органов, в ведении которых находятся указанные организации, и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Согласно п. 1 приказа Министра обороны РФ от 28 февраля 2015 г. № 119 «О распространении на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, ограничений, запретов и обязанностей» на работников в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны РФ, и в воинских частях, замещающих отдельные должности, указанные в разделе III Перечня воинских должностей, должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны РФ, должностей работников в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны РФ, при назначении на которые и при замещении которых военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие и работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (утв. приказом Министра обороны РФ от 21 ноября 2019 г. № 685), распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные постановлением Правительства РФ от 5 июля 2013 г. № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции».
В постановлении Правительства РФ от 5 июля 2013 г. № 568 не предусмотрена обязанность работников, замещающих должности, включённые в соответствующие перечни в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, и иных организациях, при заключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг) сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы.
Какие-либо обязанности для работодателя указанным постановлением не предусмотрены.
Согласно ст. 64 ТК работодатель при заключении трудового договора с гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
При этом необходимо учитывать, что положения указов Президента РФ от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» и от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» распространяются только на должности федеральной государственной службы.
Следовательно, условия привлечения работодателя к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП таковы:
отнесение должности, замещаемой лицом по последнему месту его службы, к должностям государственной (муниципальной) службы;
включение этой должности в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных государственных органов.
Вместе с тем необходимо отметить, что включение в соответствующий перечень должности работника, замещающее го должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, не означает, что она относится к государственной службе.
Таким образом, решая при осуществлении прокурорской деятельности вопрос о привлечении работодателя к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП, необходимо в каждом конкретном случае выяснять, относится ли должность работника, замещавшего должность в государственном органе или организации, созданной для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, к должностям государственной (муниципальной) службы, а также включена ли она в соответствующий перечень.
Старший помощник Благовещенского
межрайонного прокурора
младший советник юстиции А.А. Пермяков